20世紀80年代以來，中國城鄉的改革與發展啟動了人口城市化的進程。在此大背景下，農民與土地的關系發生了變化，對土地的依賴程度逐漸減弱，相當多的農民長期處于“人地分離”狀態，造成土地要素配置的扭曲。面對新形勢下農民與土地的關系，中共中央、國務院一直在探索土地承包權退出的試點工作?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，明確提出“健全農戶‘三權’市場化退出機制和配套政策”，賦予農民土地“退出權”，進而科學合理地配置農村土地資源，已經成為農業現代化的迫切要求。家庭聯產承包責任制實施初期，囿于農民的土地承包期限較短，挫傷農民長期投資的積極性。為了強化農民與土地承包關系，兩次延長承包期限。第一輪土地承包期15年(1982-1997)，第二輪土地承包期30年(1997-2027)，并引入“增人不增地、減人不減地”的原則。2008年中央十七屆三中全會明確提出“現有農村土地承包關系要保持穩定，并長久不變”。2017年黨的十九大明確提出“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。2019年中共中央、國務院出臺《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》，明確了鞏固和完善家庭承包經營制度的基本方向，明確了保持土地承包關系長期穩定的基本原則。這一系列的政策文件出臺，表明了中共中央、國務院一直堅持穩定農村土地承包關系的方針政策，充分保障了農民的合法權益，穩固農業農村經濟發展，對全面推進鄉村振興具有重大深遠意義。《現代漢語詞典》對長久的解釋是，“時間很長；持久”的意思。土地承包“長久不變”更深的含義是，穩固真正從事農業生產的農民與土地的關系。穩定土地承包權決然不是固化承包權?，F實中的一個認識誤區是，土地承包權退出與土地承包“長久不變”相悖離，土地承包權退出的動議過于超前。倘若土地承包權退出機制的缺失，“離農型”“非農型”農民何以保障農村土地權益？值得注意的是，《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》也明確提出“建立健全土地承包權依法自愿有償轉讓機制”。為何要提出土地承包權自愿有償退出機制？根據國家統計局統計，中國農村人口數量逐年下降，城鎮人口數量逐年增加。2020年國民經濟和社會發展統計公報顯示，2020年末中國常住人口城鎮化率超過60%，城鎮化率持續提高。中國第一產業就業人員與農村人口數量的變動趨同，處于下降的趨勢。反觀中國第二產業和第三產業的就業人員正處于不斷增長的趨勢。根據農民工監測調查報告和2020年國民經濟和社會發展統計公報顯示，中國農民工的數量由2009年的22978萬人增長到2020年的28560萬人，增加了5582萬人，增長幅度24.29%?，F階段，基于工業化和城鎮化的逐步深入，農村人口數量下降，農民轉移到城市部門謀求非農就業的趨勢非常明顯。2021年李克強總理在政府工作報告提到，“十四五”時期深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，加快農業轉移人口市民化，常住人口城鎮化率提高到65%。農民離開農村部門，逐漸脫離農村土地，對土地的依賴程度趨于弱化，形成新的人地關系，滋生了“農村土地撂荒”、“誰來種地”等問題。在土地“三權分置”制度框架下，土地經營權的流轉日益頻繁，為農業經營者實現適度規模經營提供必要條件。不過，土地轉入農民陷入土地經營權不穩定性和土地租金成本過高的經營困境，衍生出諸如土地經營的非糧化傾向增加、耕地質量保護的積極性銳減等方面的弊端。規避上述負面效應的一個可行途徑，便是健全土地承包權自愿有償退出機制。土地承包權退出是指農民自愿、有償放棄土地承包權，并將承包地退還給農村集體經濟組織，而且其子女后代不再具有承包農村集體經濟組織土地的權利。也就意味著，農民放棄農村集體經濟成員，不再承包土地。農民將完成身份與職業的終極變遷，即由農村居民轉換成城鎮居民，從農業領域進入非農領域。同時，土地承包權退出具有雙重目標，一是能夠賦予農業轉移人口進行資產轉換的機會，為其提供財產性收入，推進農業轉移人口市民化；二是為農業經營者提供穩定的農地產權，增加長期投資的欲望，確保國家糧食安全。法律條文賦予了農民土地承包權退出的合法基礎。1988年《中華人民共和國憲法修正案》，規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。2003年3月31日實施的《中華人民共和國農村土地承包法》，規定“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地”。2018年12月修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》，明文規定“承包期內，承包農民進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方”。之后，2019年新修訂的《中華人民共和國物權法》，明文規定“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉”。所以，土地承包權退出與土地承包“長久不變”并不違背，恰恰是土地承包“長久不變”政策的“分支”。土地承包權退出機制亦是土地承包“長久不變”政策的“未雨綢繆”。誠然，土地承包權作為農民的身份性權利，應當賦予農民自由的“退出權”。農民退出或者不退出土地承包權，由農民自己決策。但是，權利必須給予農民。土地承包權退出，從根本上說，是農民身份轉變，既包括其職業的轉變，也包括其生活環境的改變。大而言之，這是一個社會群體整合的過程。在農民土地承包權退出的過程中，需要市民待遇、住房保障、就業能力以及經濟補償等一系列條件。(一)同質的城市居民待遇。同質的市民待遇是農民土地承包權退出的終極目標。城鄉統一的戶籍制度和均等化的社會保障制度對農民土地承包權退出具有至關重要的作用，是農民徹底從土地上剝離出來的支撐條件，為他們在城市部門就業和生活予以穩定的預期。在深化戶籍制度改革層面，繼續放開城市落戶條件，逐步取消農戶參與社保、居住年限、就業年限等落戶條件的限制，實現農戶在城鎮落戶“零門檻”。在社會保障制度層面，政府應當加強社會保障資源的均等配置。農民在醫療保險、養老保險、失業保險等社會保障方面逐漸與城市居民社會保障體系并軌，實現與城市居民福利待遇均等化。在醫療保險方面，提高農民醫保結算的便捷性，全國各地應當加快推進異地直接結算工作，數字化公共衛生基礎設施建設。在養老保險方面，增加養老產品的供給，滿足老一代農民在城市的健康養老服務需求。醫療和養老的服務質量仍需加以提升，逐漸增加農民在城市部門就醫的醫療報銷比例，達到與城市居民同等的標準。(二)多維的城市住房保障。農民擁有固定住所是農村土地承包權退出試驗區設置嚴格的退出條件之一。城市住房是農民在城市生存和發展的必備條件。房地產市場出現失靈，適當的政府干預是有必要的，政府擔負維持城市住房價格平穩運行的責任，讓城市住房充分發揮居住屬性。即使房價適度調控之后，農民依然不具備在城市購房的能力。那么需要從根源上考慮，農民收入水平的得以提升，是增強他們自身購買城市住房能力的有效保證。保障性住房是城市部門的“準公共產品”，應當將符合條件的農民納入住房保障范圍當中，向農民增加更多的保障性住房供給。保障性住房較商品房，農民承擔住房成本相對少一些，能緩解居無定所的后顧之憂。保障性住房在分配管理層面，勢必要繼續打破戶籍制度的限制，讓具備市民化條件的農民享有保障性住房的資格，逐步擴大針對農民群體的保障性住房供給。隨著農民放棄農業生產經營，逐漸離開農村，農村的宅基地成為閑置資產。政府應當完善以農村宅基地換城市住房的政策，以宅基地換城市住房的政策，在農民出讓宅基地和承包地的基礎上，政府對具備進城條件的農民解決一套經濟適用房，資金來源可分為三部分，宅基地的經濟補償，國家的購房補貼，以及國家和銀行聯合配給農民低利息房貸。城市住房問題一旦解決，促使農民擁有體面的生活，實現“安居樂業”。農民在城市部門市民身份的認同感漸漸加深，有益于承包權退出的決策。(三)持續的非農就業能力。伴隨著城市部門產業結構轉型，非農技能的經濟重要性逐漸上升，勢必要在基礎教育、職業教育以及高等教育三個方面提高農民的人力資本水平，目標就是要改善農民就業結構。人力資本積累較強，有助于拓展農民從事非農就業的能力和渠道。在基礎教育階段，農村義務教育是農民作為國家公民的一項基本權利。從數量上看，農村義務教育的覆蓋面越來越廣。根據相關數據統計，2019年九年義務教育鞏固率達到94.8%。從質量上看，農村義務教育在基礎設施、師資力量等配備方面較城市地區的義務教育仍然存在較大的差距。為此，城鄉教育資源均等化配置依然是提升農村義務教育水平的重要舉措，提升基礎教育的質量，增加農民的教育投資回報率。職業教育是教育現代化的重要組成部分，對農民而言同樣重要，是人力資本投資的另一種方式。職業教育的投資能夠提升農民的勞動技能，保證在城市部門就業市場的競爭力，進而在城市獲得更好的就業機會，是經濟社會發展的長期支撐。政府、社會和用人單位需要承擔更多的責任。高等教育是培養高級專門人才和職業人員的主要社會活動，高等教育的場所主要分布在城市部門，“農二代”“農三代”要轉移到城市部門需要高質量的教育。高等教育的投資具有代際轉移拉動市民化的作用，也就是說，農民獲取的收入為子女投資教育，“農二代”在接受高等教育之后，產生更高的比較優勢，增加獲得正規部門職業的可能性?！稗r二代”獲取收入的渠道會增多，進而為自身和父母獲得在城市發展的空間。(四)合理的經濟補償制度。土地承包權退出作為一項公共政策，中央政府理應作為經濟補償的主體。中央政府應當積極研究土地承包權退出經濟補償的辦法，對于具有土地承包權退出意愿較強的農民，通過贖買的方式作為經濟補償。根據國家統計局統計，中國國內生產總值由2000年的100280.1億元增長到2019年的990865.1億元；全國財政收入由2000年的13395.23億元增長到2019年的190382.23億元；全國土地出讓金收入由595.58億元增長到2019年的78000億元。數據折射，中國經濟發展水平快速提高，國家財政實力不斷充盈，中央政府具備承擔土地承包權退出經濟補償的能力和條件。而且，《中華人民共和國土地管理法》對土地出讓金的使用范圍做出了明確的規定，土地出讓收入主要用于征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出和城市建設支出等。如此一來，土地出讓金收入可以為農民土地承包權退出的經濟補償奠定基礎。地方政府應當配合國家政府制定科學合理的土地承包權退出程序和經濟補償標準。按照“土地承包權自愿有償退出”的原則，精準識別具備退地條件和退地意愿較強的農民，確立為承包權退出的對象?？紤]國家政府財政負擔，采用陸續、分批退出土地承包權的方式，切實保障退地農民的合法權益。土地承包權退出是長期的歷史進程，必須尊重農村土地制度改革的客觀規律，需要足夠的耐心研判。農民從不愿意退出土地承包權到愿意退出，進而到長期退出、永久退出是一個漸進的發展過程，無法一蹴而就。(作者：余曉洋，系吉林農業大學經濟管理學院博士研究生；郭慶海，系吉林農業大學經濟管理學院教授；劉帥，系吉林農業大學經濟管理學院副教授；本文是國家社會科學基金一般項目《小農戶土地承包權退出問題研究》階段性成果。)